Sólin Sólin Rís 10:56 • sest 15:41 í Reykjavík
Tunglið Tunglið Rís 14:51 • Sest 07:14 í Reykjavík
Flóð Flóð Árdegis: 04:26 • Síðdegis: 16:45 í Reykjavík
Fjaran Fjara Árdegis: 10:42 • Síðdegis: 22:55 í Reykjavík

Er löggæslufólki óheimilt að neita að framfylgja skipunum sem brjóta gegn siðferðisvitund þeirra eða þeir telja mögulega ólögmætar?

Hafsteinn Dan Kristjánsson

Spurningin lýtur að því hvort löggæslufólki sé óheimilt að framfylgja skipunum af tveimur ólíkum ástæðum, það er annars vegar þegar það telur að skipun brjóti gegn siðferðisvitund sinni og hins vegar þegar það telur að hún sé mögulega ólögmæt. Fyrst verður vikið að síðari ástæðunni og mestu púðri eytt í hana en svo að fyrri ástæðunni. Spurningunni er hér svarað frá sjónarhóli lögfræðinnar en henni hefur einnig verið svarað frá sjónarhorni siðfræði hér. Svarið mun fyrst og fremst lúta að lögreglumönnum en margt af því sem sagt verður á þó einnig við um aðra opinbera starfsmenn.

Lögreglumenn eru svokallaðir embættismenn í skilningi starfsmannalaga (laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins). Í 15. gr. þeirra laga er kveðið á um svokallaða hlýðniskyldu. Þar segir að starfsmanni sé skylt að hlýða löglegum fyrirskipunum yfirmanna um starf sitt. Brjóti lögreglumaður í bága við hlýðniskylduna kann það að varða starfsmannaréttarlegum viðurlögum á borð við áminningu og að lokum embættismissi. Jafnframt kann það að varða lögreglumann refsingu vegna þess að í 140. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 kemur fram að opinber starfsmaður, sem synjar eða af ásettu ráði lætur fyrir farast að gera það, sem honum er boðið á löglegan hátt, sæti sektum eða fangelsi allt að 1 ári. Af þessu er ljóst að hlýðniskylda hvílir á opinberum starfsmönnum, þar á meðal lögreglumönnum.

Undirstrika ber að hlýðniskyldan í framangreindum ákvæðum takmarkast við „löglegar“ fyrirskipanir, eins og ráða má af orðalagi þeirra. Í dómi Hæstaréttar nr. 247/2003 hafði sviðsstjóri rekstrarsviðs Skipulagsstofnunar hlotið áminningu fyrir að hlíta ekki fyrirskipunum yfirmanns síns um greiðslu yfirvinnu til tiltekins starfsmanns sem stundaði nám erlendis. Hafði verið gerður samningur við starfsmanninn um vinnuframlag. Sviðsstjórinn neitaði að greiða yfirvinnu vegna þess að starfsmaðurinn hafði ekki skilað fullri dagvinnu umræddan mánuð. Í dómi Hæstaréttar kom fram að þótt samningurinn hefði verið óvenjulegur og verulega til hagsbóta fyrir starfsmanninn hefði yfirmaðurinn verið innan valdheimilda sinna við gerð hans. Sviðstjóranum hefði því ekki verið heimilt að neita að hlíta fyrirmælum um greiðslu yfirvinnu. Vegna þess var ekki fallist á með sviðsstjóranum að ógilda áminninguna.

Brjóti lögreglumaður í bága við svokallað hlýðniskyldu kann það að varða viðurlögum á borð við áminningu og að lokum embættismissi.

Hvenær getur sá, sem ólögmætum fyrirskipunum er beint til, hafnað að fylgja þeim á grundvelli þess að þær eru ólöglegar? Í íslenskum rétti er það ekki refsileysisástæða að starfsmaður fremji refsiverða athöfn að fyrirskipan yfirmanns. Af þessu leiðir að lögreglumaður getur bæði sætt viðurlögum sökum þess að hafa ekki hlítt löglegri fyrirskipun og að hafa framið refsiverðan verknað samkvæmt fyrirmælum yfirboðara. Reynir því á samspil hlýðniskyldunnar og skorts á refsileysi við þessar aðstæður. Af þessu verða dregnar eftirfarandi ályktanir.

Stafi fyrirmælin frá aðila eða stjórnvaldi sem er ekki bært að lögum eða séu fyrirmælin haldin augljósum formgalla getur lögreglumaður sér að refsilausu hunsað þau. Sama gildir ef fyrirmælin eru bersýnilega ólögmæt að efni til eða refsiverð. Ef ekki er augljóst hvort fyrirmælin séu ólögmæt skiptir máli hvaða réttarreglur eru undir. Starfsmaður hefur meira svigrúm til að hlíta ekki fyrirmælum þegar réttarreglur eru settar til að vernda þann sem fyrirmælin er beint til. Sjá í þessu samhengi dóm Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-4228/2001 en í honum var lögreglumaður ekki talinn hafa óhlýðnast fyrirmælum með því að taka sér orlof á meðan Kristnihátíð stóð. Sama gildir um réttarreglur sem er ætlað að stuðla að réttaröryggi borgaranna. Við þetta má bæta mannréttindareglum og þá sérstaklega þegar fyrirmæli fela í sér að kjarni mannréttinda sé skertur eða mannréttindi séu takmörkuð á viðurhlutamikinn hátt. Þá má færa rök fyrir því að taka verði tillit til þeirrar skyldu sem hvílir á lögreglumönnum að gæta réttsýni í starfi sínu (2. mgr. 13. gr. lögreglulaga og 1. mgr. 14. gr. starfsmannalaga). Aftur á móti er minna svigrúm til staðar á þeim sviðum þar sem skilvirkni skiptir miklu máli og þar sem bregðast verður fyrirvaralaust við fyrirmælum. Dæmi um það eru störf lögreglu og slökkviliðs.

Jafnframt verður að gera þá kröfu að fyrirmælin séu skýr og glögg, samanber álit umboðsmanns Alþingis nr. 2887/1999, en þar tók umboðsmaður fram að fyrirmæli yfirmanns um bann við að klæðast bláum gallabuxum (nankinsbuxum) í vinnunni hefðu þurft að vera skýr og glögg.

Þá vaknar spurningin um hvenær lögreglumanni má vera ljóst að fyrirmæli séu ólögmæt. Í því sambandi verður að líta til menntunar og reynslu starfsmanns sem og sérfræðiþekkingar þess sem stjórnar. Hafi starfsmaður sérfræðiþekkingu á málinu getur það sett stjórnun ákveðin mörk, nema yfirmaður hafi jafngóða þekkingu. Erfitt getur verið að meta þetta í framkvæmd. Til hliðsjónar má nefna að læknir er í betri stöðu til að átta sig á atriðum er varða læknisfræði en yfirmaður sem hefur ekki læknisfræðilega menntun. Yfirmaðurinn gæti þó ráðfært sig við aðra lækna og yrði að taka tillit til þess. Þá verða gerðar ríkari kröfur til lögfræðinga að átta sig á því hvort fyrirmæli séu ólögmæt.

Hvað á lögreglumaður að gera sem telur að fyrirmæli séu ólögmæt? Séu fyrirmælin augljóslega ólögmæt ber lögreglumanni að mótmæla fyrst við þann sem gaf þau.

Hvað á lögreglumaður að gera sem telur að fyrirmæli séu ólögmæt? Séu fyrirmælin augljóslega ólögmæt ber lögreglumanni að mótmæla fyrst við þann sem gaf þau. Í tengslum við það skal þess getið að á opinberum starfsmönnum hvílir ráðgjafar- og tilkynningarskylda. Starfsmaður telst ekki vera að óhlýðnast fyrirskipunum þegar hann rækir þær skyldur, sbr. dóm Hæstaréttar nr. 247/1998 en í því máli hafði forstöðumaður vinnustofu fatlaðra upplýst um ákveðin vandkvæði við að hrinda í framkvæmd ákveðnum verkefnum. Starfsmanni ber jafnframt að mótmæla og sinna ráðgjafar- og tilkynningarskyldunni þegar ekki er augljóst að fyrirmælin séu ólögmæt. Við þær aðstæður verður starfsmaður þó að hlíta þeim sé þeim ekki breytt, ella að eiga hættu á sæta viðurlögum. Þá ber æðstu embættismönnum, sem starfa með ráðherra, að gera honum viðvart ef þeir telja að fyrirmæli séu ólögleg. Eftir því sem það er augljósara að fyrirmælin séu ólögmæt þeim mun lengra verða þeir að ganga í að gera ráðherra þetta ljóst með ótvíræðum hætti. Getur þetta átt við um til dæmis æðstu yfirmenn lögreglu sem eiga í samskiptum við ráðherra.

Síðari ástæðan í spurningunni lýtur að siðferðisvitund lögreglumanna. Ekki er auðvelt að svara þeirri spurningu almennt enda getur reynt á hana á æði ólíkan hátt. Þannig geta fyrirmæli verið mjög ólík að efni til og snert siðferðisvitund manna með mismunandi móti. Að því sögðu þykir rétt að draga tvennt fram í dagsljósið. Annars vegar leiðir af því sem var rakið að ofan að lögreglumanni ber að hlíta löglegum fyrirskipunum. Það á einnig við um þær fyrirskipanir sem lögreglumaður telur að séu óheppilegar eða óskynsamlegar. Hins vegar kunna til dæmis trúar- og lífsskoðanir að njóta ákveðinnar verndar mannréttindareglna með þeim afleiðingum að lögreglumanni sé stætt á því að neita að hlýða fyrirmælum sem hann hefur mótmælt á þessum grundvelli. Slík tilvik þarf að greina hverju sinni en almennt má segja að mikið þurfi að koma til svo lögreglumaður geti neitað að hlýða fyrirmælum og sérstaklega þegar skilvirkni skiptir miklu máli. Enn fremur getur þurft að taka tillit til annarra mannréttinda á borð við tjáningarfrelsi.

Frekara lesefni:
  • Ólafur Jóhannesson: Stjórnarfarsréttur, (1955), bls. 132-134.
  • Þórhallur Vilhjálmsson: Samantekt. Lög nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins (Ásamt lögskýringargögnum, dómsúrlausnum og álitum umboðsmanns Alþingis), mars 2011 (uppfært janúar 2013), bls. 104-118.

Myndir:

Höfundur

Hafsteinn Dan Kristjánsson

lektor við lagadeild HÍ

Útgáfudagur

22.11.2022

Spyrjandi

Martin Swift

Tilvísun

Hafsteinn Dan Kristjánsson. „Er löggæslufólki óheimilt að neita að framfylgja skipunum sem brjóta gegn siðferðisvitund þeirra eða þeir telja mögulega ólögmætar?“ Vísindavefurinn, 22. nóvember 2022. Sótt 5. desember 2022. http://visindavefur.is/svar.php?id=84352.

Hafsteinn Dan Kristjánsson. (2022, 22. nóvember). Er löggæslufólki óheimilt að neita að framfylgja skipunum sem brjóta gegn siðferðisvitund þeirra eða þeir telja mögulega ólögmætar? Vísindavefurinn. Sótt af http://visindavefur.is/svar.php?id=84352

Hafsteinn Dan Kristjánsson. „Er löggæslufólki óheimilt að neita að framfylgja skipunum sem brjóta gegn siðferðisvitund þeirra eða þeir telja mögulega ólögmætar?“ Vísindavefurinn. 22. nóv. 2022. Vefsíða. 5. des. 2022. <http://visindavefur.is/svar.php?id=84352>.

Chicago | APA | MLA

Spyrja

Sendu inn spurningu LeiðbeiningarTil baka

Hér getur þú sent okkur nýjar spurningar um vísindaleg efni.

Hafðu spurninguna stutta og hnitmiðaða og sendu aðeins eina í einu. Einlægar og vandaðar spurningar um mikilvæg efni eru líklegastar til að kalla fram vönduð og greið svör. Ekki er víst að tími vinnist til að svara öllum spurningum.

Persónulegar upplýsingar um spyrjendur eru eingöngu notaðar í starfsemi vefsins, til dæmis til að svör verði við hæfi spyrjenda. Spurningum er ekki sinnt ef spyrjandi villir á sér heimildir eða segir ekki nægileg deili á sér.

Spurningum sem eru ekki á verksviði vefsins er eytt.

Að öðru leyti er hægt að spyrja Vísindavefinn um allt milli himins og jarðar!

=

Senda grein til vinar

=

Er löggæslufólki óheimilt að neita að framfylgja skipunum sem brjóta gegn siðferðisvitund þeirra eða þeir telja mögulega ólögmætar?
Spurningin lýtur að því hvort löggæslufólki sé óheimilt að framfylgja skipunum af tveimur ólíkum ástæðum, það er annars vegar þegar það telur að skipun brjóti gegn siðferðisvitund sinni og hins vegar þegar það telur að hún sé mögulega ólögmæt. Fyrst verður vikið að síðari ástæðunni og mestu púðri eytt í hana en svo að fyrri ástæðunni. Spurningunni er hér svarað frá sjónarhóli lögfræðinnar en henni hefur einnig verið svarað frá sjónarhorni siðfræði hér. Svarið mun fyrst og fremst lúta að lögreglumönnum en margt af því sem sagt verður á þó einnig við um aðra opinbera starfsmenn.

Lögreglumenn eru svokallaðir embættismenn í skilningi starfsmannalaga (laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins). Í 15. gr. þeirra laga er kveðið á um svokallaða hlýðniskyldu. Þar segir að starfsmanni sé skylt að hlýða löglegum fyrirskipunum yfirmanna um starf sitt. Brjóti lögreglumaður í bága við hlýðniskylduna kann það að varða starfsmannaréttarlegum viðurlögum á borð við áminningu og að lokum embættismissi. Jafnframt kann það að varða lögreglumann refsingu vegna þess að í 140. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 kemur fram að opinber starfsmaður, sem synjar eða af ásettu ráði lætur fyrir farast að gera það, sem honum er boðið á löglegan hátt, sæti sektum eða fangelsi allt að 1 ári. Af þessu er ljóst að hlýðniskylda hvílir á opinberum starfsmönnum, þar á meðal lögreglumönnum.

Undirstrika ber að hlýðniskyldan í framangreindum ákvæðum takmarkast við „löglegar“ fyrirskipanir, eins og ráða má af orðalagi þeirra. Í dómi Hæstaréttar nr. 247/2003 hafði sviðsstjóri rekstrarsviðs Skipulagsstofnunar hlotið áminningu fyrir að hlíta ekki fyrirskipunum yfirmanns síns um greiðslu yfirvinnu til tiltekins starfsmanns sem stundaði nám erlendis. Hafði verið gerður samningur við starfsmanninn um vinnuframlag. Sviðsstjórinn neitaði að greiða yfirvinnu vegna þess að starfsmaðurinn hafði ekki skilað fullri dagvinnu umræddan mánuð. Í dómi Hæstaréttar kom fram að þótt samningurinn hefði verið óvenjulegur og verulega til hagsbóta fyrir starfsmanninn hefði yfirmaðurinn verið innan valdheimilda sinna við gerð hans. Sviðstjóranum hefði því ekki verið heimilt að neita að hlíta fyrirmælum um greiðslu yfirvinnu. Vegna þess var ekki fallist á með sviðsstjóranum að ógilda áminninguna.

Brjóti lögreglumaður í bága við svokallað hlýðniskyldu kann það að varða viðurlögum á borð við áminningu og að lokum embættismissi.

Hvenær getur sá, sem ólögmætum fyrirskipunum er beint til, hafnað að fylgja þeim á grundvelli þess að þær eru ólöglegar? Í íslenskum rétti er það ekki refsileysisástæða að starfsmaður fremji refsiverða athöfn að fyrirskipan yfirmanns. Af þessu leiðir að lögreglumaður getur bæði sætt viðurlögum sökum þess að hafa ekki hlítt löglegri fyrirskipun og að hafa framið refsiverðan verknað samkvæmt fyrirmælum yfirboðara. Reynir því á samspil hlýðniskyldunnar og skorts á refsileysi við þessar aðstæður. Af þessu verða dregnar eftirfarandi ályktanir.

Stafi fyrirmælin frá aðila eða stjórnvaldi sem er ekki bært að lögum eða séu fyrirmælin haldin augljósum formgalla getur lögreglumaður sér að refsilausu hunsað þau. Sama gildir ef fyrirmælin eru bersýnilega ólögmæt að efni til eða refsiverð. Ef ekki er augljóst hvort fyrirmælin séu ólögmæt skiptir máli hvaða réttarreglur eru undir. Starfsmaður hefur meira svigrúm til að hlíta ekki fyrirmælum þegar réttarreglur eru settar til að vernda þann sem fyrirmælin er beint til. Sjá í þessu samhengi dóm Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-4228/2001 en í honum var lögreglumaður ekki talinn hafa óhlýðnast fyrirmælum með því að taka sér orlof á meðan Kristnihátíð stóð. Sama gildir um réttarreglur sem er ætlað að stuðla að réttaröryggi borgaranna. Við þetta má bæta mannréttindareglum og þá sérstaklega þegar fyrirmæli fela í sér að kjarni mannréttinda sé skertur eða mannréttindi séu takmörkuð á viðurhlutamikinn hátt. Þá má færa rök fyrir því að taka verði tillit til þeirrar skyldu sem hvílir á lögreglumönnum að gæta réttsýni í starfi sínu (2. mgr. 13. gr. lögreglulaga og 1. mgr. 14. gr. starfsmannalaga). Aftur á móti er minna svigrúm til staðar á þeim sviðum þar sem skilvirkni skiptir miklu máli og þar sem bregðast verður fyrirvaralaust við fyrirmælum. Dæmi um það eru störf lögreglu og slökkviliðs.

Jafnframt verður að gera þá kröfu að fyrirmælin séu skýr og glögg, samanber álit umboðsmanns Alþingis nr. 2887/1999, en þar tók umboðsmaður fram að fyrirmæli yfirmanns um bann við að klæðast bláum gallabuxum (nankinsbuxum) í vinnunni hefðu þurft að vera skýr og glögg.

Þá vaknar spurningin um hvenær lögreglumanni má vera ljóst að fyrirmæli séu ólögmæt. Í því sambandi verður að líta til menntunar og reynslu starfsmanns sem og sérfræðiþekkingar þess sem stjórnar. Hafi starfsmaður sérfræðiþekkingu á málinu getur það sett stjórnun ákveðin mörk, nema yfirmaður hafi jafngóða þekkingu. Erfitt getur verið að meta þetta í framkvæmd. Til hliðsjónar má nefna að læknir er í betri stöðu til að átta sig á atriðum er varða læknisfræði en yfirmaður sem hefur ekki læknisfræðilega menntun. Yfirmaðurinn gæti þó ráðfært sig við aðra lækna og yrði að taka tillit til þess. Þá verða gerðar ríkari kröfur til lögfræðinga að átta sig á því hvort fyrirmæli séu ólögmæt.

Hvað á lögreglumaður að gera sem telur að fyrirmæli séu ólögmæt? Séu fyrirmælin augljóslega ólögmæt ber lögreglumanni að mótmæla fyrst við þann sem gaf þau.

Hvað á lögreglumaður að gera sem telur að fyrirmæli séu ólögmæt? Séu fyrirmælin augljóslega ólögmæt ber lögreglumanni að mótmæla fyrst við þann sem gaf þau. Í tengslum við það skal þess getið að á opinberum starfsmönnum hvílir ráðgjafar- og tilkynningarskylda. Starfsmaður telst ekki vera að óhlýðnast fyrirskipunum þegar hann rækir þær skyldur, sbr. dóm Hæstaréttar nr. 247/1998 en í því máli hafði forstöðumaður vinnustofu fatlaðra upplýst um ákveðin vandkvæði við að hrinda í framkvæmd ákveðnum verkefnum. Starfsmanni ber jafnframt að mótmæla og sinna ráðgjafar- og tilkynningarskyldunni þegar ekki er augljóst að fyrirmælin séu ólögmæt. Við þær aðstæður verður starfsmaður þó að hlíta þeim sé þeim ekki breytt, ella að eiga hættu á sæta viðurlögum. Þá ber æðstu embættismönnum, sem starfa með ráðherra, að gera honum viðvart ef þeir telja að fyrirmæli séu ólögleg. Eftir því sem það er augljósara að fyrirmælin séu ólögmæt þeim mun lengra verða þeir að ganga í að gera ráðherra þetta ljóst með ótvíræðum hætti. Getur þetta átt við um til dæmis æðstu yfirmenn lögreglu sem eiga í samskiptum við ráðherra.

Síðari ástæðan í spurningunni lýtur að siðferðisvitund lögreglumanna. Ekki er auðvelt að svara þeirri spurningu almennt enda getur reynt á hana á æði ólíkan hátt. Þannig geta fyrirmæli verið mjög ólík að efni til og snert siðferðisvitund manna með mismunandi móti. Að því sögðu þykir rétt að draga tvennt fram í dagsljósið. Annars vegar leiðir af því sem var rakið að ofan að lögreglumanni ber að hlíta löglegum fyrirskipunum. Það á einnig við um þær fyrirskipanir sem lögreglumaður telur að séu óheppilegar eða óskynsamlegar. Hins vegar kunna til dæmis trúar- og lífsskoðanir að njóta ákveðinnar verndar mannréttindareglna með þeim afleiðingum að lögreglumanni sé stætt á því að neita að hlýða fyrirmælum sem hann hefur mótmælt á þessum grundvelli. Slík tilvik þarf að greina hverju sinni en almennt má segja að mikið þurfi að koma til svo lögreglumaður geti neitað að hlýða fyrirmælum og sérstaklega þegar skilvirkni skiptir miklu máli. Enn fremur getur þurft að taka tillit til annarra mannréttinda á borð við tjáningarfrelsi.

Frekara lesefni:
  • Ólafur Jóhannesson: Stjórnarfarsréttur, (1955), bls. 132-134.
  • Þórhallur Vilhjálmsson: Samantekt. Lög nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins (Ásamt lögskýringargögnum, dómsúrlausnum og álitum umboðsmanns Alþingis), mars 2011 (uppfært janúar 2013), bls. 104-118.

Myndir:

...